<요 약 문>

지방교육자치제도의 개선은 교육감과 교육의원 선출 방법의 역사라 해도 무방하다. 1991년 지방교육자치에 관한 법률 제정으로 교육감은 임명제에서 간선제로, 다시 1997년은 선거인단제와 2006년 주민직선제로 바뀌었다. 당시 주민직선제 도입취지는 간선에 의한 선거부조리를 시정하여 주민통제의 원리에 충실한다는 것이었다. 실제 주민직선에 의한 교육감 선거는 2007년 2월 부산에 처음 실시되었고 12월에는 대통령선거와 동시에 울산, 경남, 충북, 제주에서 실시되었다. 2008년 서울, 대전, 충남, 전북의 교육감 선거가 그리고 2009년에는 경기와 경북의 교육감이 단일 선거로 치러졌다. 이 과정에서 교육감 직선제는 단일선거로 치러질 경우 현저히 낮은 투표율로 인해 그에 대한 개선점으로 2010년에는 지방선거와 동시에 실시하게 되었다. 그러나 이러한 교육감 선출방식의 변화 속에서 많은 문제점들이 도출되었다.

따라서 본 연구의 목적은 지방교육자치를 둘러싼 다양한 쟁점 중 교육감 선거만을 대상으로 그 개선방안을 제시하는데 있다. 주로 시, 도의 광역단위에서 선거를 위한 상시조직을 갖지 못한 교육감 후보들이 정당의 조직적 도움 없이도 선거를 치를 수 있는 현실적인 한국형(型) 교육감 선거제도를 제시하고 정당 입장에서도 교육 관련 선거에 대한 ‘비공식적 간여’없이 자당이 추구하는 교육관련 정책을 추진할 수 있는 환경을 제공하는 한국형(型) 교육감 선거제도를 제시하고자 함이 그 목적으로 교육감 선출방식의 역사적 변천과정과 외국사례, 그리고 2010년 교육감 선거결과를 토대로 현 교육감 선출방식의 문제점을 도출하고 그 개선점을 찾아보고자 한다.

교육감 선출방식의 개선을 위한 여러 연구들에서 도출되어진 교육감 선출방식의 문제점으로 주민직선제 도입 이전의 문제점들을 살펴보도록 하겠다.

현행 교육감 주민직선제의 탄생은 기존의 교육감 선거에서 부정비리에 대한 문제가 사회적 이슈로 제기되면서 이루어졌다. 결국 각계의 의견을 수렴한 결과, 정부는 2004년 12월 교육감 선출방식을 직선제로 추진한다는 내용을 발표하였다. 2006년 “지방교육자치에 관한 법률”의 개정으로 2007년부터 2009년까지 교육감 잔여임기가 1년 이상 남은 지역에서 부분적으로 주민직선제가 실시되었다. 이러한 주민직선제의 실시는 과거 주민참여의 부재라는 문제점은 해결이 되었지만 또 다른 문제점들을 양산하게 된다. 그 주요 문제점으로 주민들의 낮은 관심이다. 2007년 교육감 단독선거로 치러진 부산광역시 교육감 선거의 경우, 공직선거 사상 가장 낮은 투표율(15.3%)을 기록하였으며 그 외 2009년까지 치러진 교육감 단독 선거의 경우 평균 17.3%라는 참담한 결과를 가져왔다. 이러한 문제점의 해결방안으로 지방선거와의 동시선거를 실시하자는 의견이 도출되었고 금번 2010년 선거에서는 54.4%라는 무난한 투표율을 기록하였다. 이는 표면상 주민들의 무관심을 해결한 듯 보이나 막상 내면을 들여다보면 실상은 그렇지 않다. 투표율이 높다고 주민들의 관심이 높아진 것은 아니다. 실질적으로 교육감 선거가 사상 처음 지방선거와 동시에 치러진다는 점에 있어 선거 자체에 대한 관심은 높지만 예비후보 등 입후보자에 대한 인지도는 상당히 낮은 것으로 조사되었다. 이렇게 된 데에는 무엇보다도 유권자들이 ‘왜 주민의 의해 직접 교육감을 뽑아야 하는지’ 그 당위성을 제대로 알고 있지 못한다는 것이 가장 큰 원인으로 지적된다.

두 번째로 막대한 선거비용이 소요된다는 것이다. 서울시 교육감 선거의 경우 38억 원 이상이 소요되며, 경기도의 경우는 40억을 넘어선다. 또한 후보로 등록하지 위해 내야하는 기탁금 5,000만원과 선거기간에 쓸 수 있는 법정선거비용 수십억 원은 온전히 후보자의 몫으로 돌아가는 구조를 가지고 있는 것이다.

셋째, 동시선거를 통한 정치적 영향문제이다. 많은 학자들이 시·도 지사에 비해 상대적으로 덜 관심을 끄는 교육감 선거의 경우, 시·도 지사의 투표용지상 순서와 교육감 투표용지상 순서를 동일시하여 일괄투표의 영향을 있을 것을 지적하였으며, 실제로 2007년 대통령 선거와 동시에 치러진 4개 지역의 교육감 선거의 경우, 모두 대통령 후보와 같은 기호인 2번이 당선되는 결과를 가져왔으며 2010년 선거에서도 총 16개 시·도 지역에서 7곳이 시·도 지사와 같은 기호를 가진 후보자가 당선이 되었다. 교육의원 선거에서는 이러한 현상이 더 심했다.

넷째, 공약사항의 정치화 문제이다. 교육정책에 있어 이념의 l도입은 유권자로 하여금 특정 이념을 지지하게끔 만들고 후보자들은 특정 이념으로 후보 단일화를 시도해 유권자 개인 선호에 왜곡현상을 일으켰다는 지적이 있다.

마지막으로 교육자치의 제도적인 문제점이다. 교육행정의 의사결정기구는 지방의회로 통합되었으나 집행기구는 시·도지사와 교육감으로 여전히 분리되어 있어 양쪽의 단체장이 서로 교육정책에 대한 입장이 반대일 경우 갈등을 통한 지방정부의 분열 현상이 일어날 수 있다는 지적이다. 그리고 중앙정부의 교육과학기술부에 의한 교육관련 권한과 예산의 집중으로 지방정부의 교육재원 조달의 문제 또한 지적되고 있다.

현재까지의 거의 모든 교육감 선출방식에 대한 개선방안은 선거제도 자체만 놓고 논의되었다. 이러한 주요 원인은 무엇보다도 원칙적이고 근본적인 해결책보다는 선거방식 개편에만 논의의 초점을 맞추고 있었기 때문이다. 결국 가장 큰 문제점은 선거방식에 있다기보다는 진정한 교육자치의 원리가 무엇인지를 찾지 못했던 데에 기인한다. 정부의 교육정책 기조는 유지하면서 지역특성에 맞는 교육행정을 추진하는 것이 교육자치의 가장 근본적이 취지라고 한다면 진정한 교육자치는 교육행정의 자치가 아니라 기초지방정부 혹은 학교자치구에서의 교육 권한이관에 의한 자치여야 한다. 교육행정의 역할 또한 교육정책에 대한 통제가 아니라 교육자치 활성화를 위한 지원(support)역할에 그쳐야 할 것이다.

이상의 논의를 통해 앞으로 있을 교육감 선출방식에 대한 논의는 좀 더 장기적이고 거시적인 입장에서 접근해야 한다. 주민들의 교육감 선거에 대한 무관심, 혹은 낮은 인지도의 원인은 주로 교육자치 단위의 적절성 문제에 기인한다고 보고 이러한 점들을 최우선 과제로 삼아야 할 것이다. 이를 위해 미국식 지방교육자치제도를 원용하는 것도 하나의 대안이 될 수 있다고 고려, 미국 애리조나 주의 교육자치제도를 소개하였다.

미국 애리조나의 교육제도는 하위단계로 갈수록 주민접근성과 정치적 중립성의 확보가 용이한 형태로 구성되어 있다. 이를 통해 각 학교구마다의 자치활동이 활발하게 보장되고 있다. 학교교육에 대한 일반적인 규율이나 학교구 내의 모든 인력의 채용까지 학교자치구내에서 해결하고 있으며 주 단위의 교육부에서는 교육세 징세에 대한 권한 학생의 인권과 책무 등 보다 폭넓은 차원의 정책이나 행정을 위해 존재하고 있다. 즉, 주 전체 자원의 교육위원회와 교육감은 감시와 통제의 업무라기보다는 행정지원자 역할이 더 강하다. 따라서 우리나라에도 이와 같이 광역단위의 교육행정은 일반 행정과 통합하여 각 학교자치구를 지원해주는 역할로의 변화가 필요하다. 물론 이러한 제도를 도입하려면 학교구를 다시 구획하여야 하고 우리나라에 없던 개념의 도입이라 시행초기부터 어려움을 겪을 수 있다. 그러나 어떠한 제도도 처음부터 완벽하게 기능하는 제도는 없다. 다양한 시행착오를 거쳐서 제도화라는 틀이 갖추어 질 때까지는 일정정도 고통은 감내해야 하는 것이다.

이러한 점에서 현 교육감 선출제도의 개선방안을 종합하면 우선 시·도 단위의 교육감은 현행제도와 마찬가지로 주민직선에 의해서 선출하되 정치적 중립성의 기준을 없애고 각 정당의 공천을 받거나 시·도 지사와의 러닝메이트제를 도입한다. 다음으로 중간단위의 학교지원구와 최하위단위의 학교구를 설정, 정치적 중립에 의한 선거를 실시한다.

정당공천 혹은 시·도지사와의 러닝메이트제를 도입할 경우, 교육의 정치적 중립성에 대한 문제가 제기될 것이다. 그러나 이번 선거를 통해 보았듯이 현행제도로도 정치적 중립성의 가치는 보장되지 않는다는 것을 깨달았다. 이러한 정치적 중립성의 가치가 과연 선거에서 정당이 참여하지 않는 것만으로 보장되는가에 대한 논의가 필요하다. 교육자치에서 정치적 중립성이란 개념은 매우 중요하게 인식된다. 따라서 일반 행정에서 분리하여 교육계가 자치를 성이란 개념행정에서 분리하따라서 일. 이이란곧 일반 행정은 정치적 중립성을 지키지 않고 있다는 논리이나 엄밀히 따지면 일반 행정도 정치적 중립성의 원칙을 지키고 있다. 단지 선거과정에서 정당이 추천에서후보가 정당의 이름으로 출마 일이란 일 뿐 일반 공무원에게도 정치적 중립성은 법률이 정하고 있이란사항이다. 따라서 행정에서정치적 중립성의 가치는 꼭 정당이 배제된 상태의 선거제도를 통해 확립된다이란 은 정도 는 것이다. 앞선 미국의 예에서 보았듯이 광역단위의 교육감이 정당에 의한 공천을 받고 당선이 되었더따라서그 역할은 정치의 그것과는 다르게 일선 않고 있다지원역할을 하고 있다. 현행제도는 인구규모라던가 행정계층의 속성이 정치적 성향을 묻한 셼거로 갈중요뉘성이 높다이란점논리이나이러한 제도의 도입이 더 합리란점 는 것을 반증 일. 결국 교육자치의 진정한 확립은 광역단위가 아닌 기초지방정부 혹은 미국과 같은 학교자치구가 되어야한다. 따라서 광역단위의 교육감 선거를 위와 같이 치르되 하위단위의 교육감 과 교육위원회와 같은 선거를 정치적 중립성을 확보하여 주민직선에 의해 치르는 것이 진정한 교육자치의 취지에 부합된다고 할 수 있다.